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法院能否终结血拆  

2012-04-24 15:06:59|  分类: 文章转载 |  标签: |举报 |字号 订阅

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既要政府满意,又怕百姓闹事

法院能否终结血拆

http://nf.nfdaily.cn/epaper/infzm/html/2012-04/19/content_7076867.htm

法院能否终结血拆 - 朱寿全律师 - 朱寿全律师
广州市杨箕村,拆迁队的动作波及到自已的房屋,黄素芳蹲被“误伤”的房子上,欲哭无泪。 应华?摄
 

◤刚刚出台的征收条例第一部司法解释,确立了“裁执分离”为主导的强制执行方式,明确了七种裁定不准予执行的情形,这有利于法院回归其司法本位,更好地承担起裁判角色。

◤在血拆不止背景下,替代旧拆迁条例的征收条例,自2011年1月起施行,已一年有余。现实中进退两难的困境显示,如果不能强化法院的独立地位,就难以保证它能实现制衡作用。

南方周末记者 叶飙

南方周末特约撰稿 杨佳瑜

南方周末实习生 何歆

2012年4月9日,最高人民法院为已施行1年多的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(下称“征收条例”)发布了第一份司法解释(《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》,下称“解释”)。

2011年1月国务院公布施行的“征收条例”取消了“行政强拆”,规定政府必须“申请法院强制执行”,但未明确执行主体;最新的这份解释明确了“一般”由政府组织实施,将裁、执分离,并提供了裁定依据。

自“征收条例”重构拆迁格局以来,强制执行的审查与资源问题一直困扰着各地法院,成为“受理申请多、审查公正难、执行难度大”中矛盾最尖锐一环。

然而,卸下执行包袱的法院仍不轻松。相关法官、律师、学者均认为,法院依赖于同级政府,要按“征收条例”的设计制衡政府,公正裁判的压力巨大。

“确切说,问题的核心在宪法上,必须要强调对公民财产权的尊重,树立财产权的观念。”中山大学教授刘恒说。拆迁绝非单纯的法律问题,破解“血拆”难题,不可能通过一法、一释的改变而完成。

法院紧张上阵

“解释”发布时,邵山想起了一年前的4月。

那个月里,他所在的广州市某区人民法院先后承担了两次强拆任务,作为执行局局长,压力犹在眼前。

“4月13号那次强拆前几天,晚上睡不好,白天拿手机看新闻,看到湖南株洲搞司法强拆时被执行人自焚身亡的消息,更紧张了。”邵山为此反复走了现场,设计的方案详细到每一辆车停放的位置、每一个参与者的任务。

他清楚记得,法院共派出了59人,由于公安部规定警察不得参与强拆,法院的三十多位法警倾巢而出,甚至放弃了一些当日开庭案件的保卫。

同在2011年4月,该法院还对琶洲村里的两个“钉子户”进行了强制执行。

该法院调研科副科长周征远的一篇论文透露,当月结案周期里,该法院执行局累计加班时间104天、54人次,结案数却比2009年下降42%。

“‘征收条例’出台前,以‘行政强拆’为主,街道一把手都会主动到场,调动行政、公安、卫生、教育资源非常方便。由法院执行‘司法强拆’更审慎,但对执行资源形成巨大压力。”周征远分析说。

法院本就苦于执行难,介入拆迁后执行更难。2011年,上述法院执行局共办案4488件,为近年最低。

邵山手下能参与办案的法官共11名,加上5位“拼凑上阵”的书记员,执行任务之重可想而知。

强制拆迁困扰法院的不仅是执行力量不足,更在于与其作为裁判者的角色冲突。

由于事先将拆迁户限制在法院内,上述广州某区法院2011年4月13日的那次行动,被媒体形容为“调虎离山”。周征远发现,网络评论中近八成都是批评、质疑或调侃。他的上述论文以此例证:在公众普遍认为执法行为不独立的情况下,“司法拆迁”或类似工作可能威胁法院的司法权威乃至公信力。

浙江省高院行政庭在一份文件中透露,“征收条例”公布第二稿时,最高院曾向中央专门报告,认为人民法院不应冲在强制拆迁的第一线,不宜充当执行工具,法院可负责审查和裁定,强制执行的实施应由行政机关负责,但意见未被采纳。

2011年9月,最高院官网上曾出现一篇写于5月6日的紧急通知,措辞严厉,称为防止和杜绝株洲自焚事件再次发生,“凡是不符合法定受案条件以及未进行社会稳定风险评估的申请,一律退回申请机关或裁定不予受理;凡是补偿安置不到位或具体行政行为虽然合法但确有明显不合理及不宜执行情形的,不得作出准予执行裁定”。

该文贴出几个小时后即被删除。法院系统人士透露,它只是一份法院内部的通知,被工作人员不小心放错到了官网上。

法院系统内部的意见终于通过司法解释的渠道落实。解释规定,法院裁定准予执行的,一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施,也可以由人民法院执行;解释还规定了七种裁定不准予执行的情形。

“两条腿走路的方式肯定更合理,保持了伸缩性。”邵山的评价代表了多数法官的欢迎态度。

“大都予以执行”

“征收条例”为国有土地上房屋的征收、补偿设计了新格局。政府被明确为征收者,法院则被赋予了制衡者的期待——对征收、补偿决定不服的,除了行政复议,还可以提起行政诉讼;法院还要审查强制执行申请等非诉案件。

“政府和被征收人像是拳王和小孩,法院就是给小孩穿的铠甲,让实力相差不那么悬殊。”周征远打比方说。

然而,面对新角色,“铠甲”的底气不足。

全国各级法院大多组织了讨论、调研,得出结论大体相似。浙江省高院行政庭将困难总结为“受理申请多、审查公正难、执行难度大”,并指出,“征收条例”2011年内“对行政诉讼案件数量影响不大,但非诉审查、管辖等问题将很快凸显”。

浙江省高院执行局副局长傅松苗告诉南方周末记者,“征收条例”实施后诉讼数量增长不大,这与政府换届、货币政策收紧后各地拆迁速度放缓有关,也因为眼下征迁更多发生在集体土地上。

而由非诉案件审查、管辖等问题导致的“审查公正难”问题已显现。

一位北京市基层法院法官介绍说,审查是将政府提交的格式化文件如表格、定式文件等进行书面审查,看政府是否进行了公告、送达,是否告知了被拆迁人权利,有无当事人签字。福建一位基层法院行政庭的法官告诉记者,“非诉执行审查立案时行政庭会把政府的材料拿过来看,如果发现瑕疵会让其补充修改,例如极细节的将三室一厅写成两室一厅。”

征收补偿决定的合理性则一般不会涉及。上述北京法官说,“行政机关也有行政机关的说法,‘公共利益’本身就是一个有争议的词,也不好和行政机关对着干,一般都是按他们的来,大都是予以执行的。”

在南方周末得到的一份内部文件上,福建某市中院坦率描述了“征收条例”下行政审判面临的两难处境——政绩激励下,政府很可能通过各种方式督促法院在诉讼和执行环节确保补偿工作的开展和引资项目的推进;涉及切身利益,被征收人又容易形成联合同盟,易引发群体性事件。

江苏盐城亭湖区人民法院行政庭的报告坦承,市县级政府是征收案件被告和强制执行申请人,而法院的财政依赖于政府,这给裁判工作带来了巨大压力。

多地政府下发了通知,要求强化行政应诉过错责任追究,如福建省漳州市政府就在通知中明确要求采取措施降低行政诉讼败诉率。这样的压力难免有一部分转移到法院身上。

北京律师王才亮坦言,“近几年来,在征收和补偿的问题上,法院判决政府败诉的,凤毛麟角。即使判了,还花了很大的力气跟政府解释,湖南一个法院败诉判决出来,当地政法委马上带队去法院‘调研’。”

在一些地方,法院与政府形成“联动”机制。“在征收过程中,有的法院承包拆迁任务,有的法院还直接跟政府签合同,拆迁一户奖励8000块。”律师王才亮说。

司法解释发布的同时,最高院于近日下发专门通知,要求各地法院“不得与地方政府搞联合执行、委托执行”。

“法院委托政府去执行,就变成委托人、责任人了。”一名了解司法解释的内部知情人士说。

“其实各地法院的法官也是开明公正的,但是他作不了主。”律师王才亮说,他遇到过法院裁定不予执行的案例,“政府确实违法了,法院抵抗不住政府的压力,更重要的原因是当事人在拼命。”

暗度陈仓

“血拆”未止。据监察部等部门通报,2011年上半年,全国共发生11起强制拆迁致人伤亡案件。

令人始料未及的是,征收条例规范了程序,但也滋生了偷拆与“黑拆”现象。

征收条例的亮点是对商业利益拆迁说不,没有按原条例办理拆迁许可的项目,都只能通过征收方式实施;同时,只要还在进行行政救济的,就不能申请强制执行。

“这样距离最后的强制拆迁会跨越极长的一段时间,这是原拆迁人如开发商所不愿意看到的,于是偷拆或暴力拆迁的土壤就予以形成。”律师殷清利表示。

他在河北邢台代理的一宗案件中,就出现了向被征收人房屋持续泼粪、放炮,砸玻璃和门窗,威胁、殴打被征收人及家属的情况。在申请当地公安保护后,仍有一被征收人家属被威胁。

更严重的情况出现在2012年3月的哈尔滨。6户熟睡的居民被头戴面罩、手持镐把者强行拖出门外,铲车随即将房屋推成废墟,公众一时哗然。

半个月后案件告破:一个挂靠在一家拆除公司的人临时雇用另外21人进行强拆——既不是政府也不是法院所为。

律师王才亮将这种案件定义为“黑拆”,“之前也有类似案件,但都是个案。过去对城市房屋拆迁,只要作出裁决可以先予执行,无需‘黑拆’。‘征收条例’出来后,大家想到了这是一个(对付条例的)最好的途径。”

他补充说,对于这种不经权利人同意拆除房屋的违法行为,当事人报警后,警察一般是拆完了才来,要么不立案,要么说破不了案。

偷拆、“黑拆”往往是开发商驱使,另一种因征收条例而兴起的模式则与政府有关。王才亮在《2011年中国拆迁年度报告》里写道,2011年突然发现在全国的城管当中扩散着一种经验,叫以拆除违法建筑来推动拆迁。从现有资料看,这种模式从湖南长沙开始,有作为“成功”的经验向全国推广之势。

具体操作是,政府在发布房屋征收公告后,给出一定期限,被拆迁人可按公布的补偿标准签订合同;对于不签的,城管便秘密地给规划部门或土地部门发函,征询该房屋是否具有相关房产证件;接着,城管就会收到一个叫“技术鉴定”的函,称房屋没有建设工程规划许可证或土地使用权证,属违法建筑,建议拆除。

王才亮透露,长沙市政府曾下发一个会议纪要,称“拆违带动拆迁不可动摇,规定拆迁拆到哪里,吊销原有的建房手续和产权证撤销就到哪里”。

“最后,这个‘成功’经验迅速扩散到北京、山东青岛、东北的一些城市等,2011年以来已经发生多起。”

谁来管辖

征收条例的第一份司法解释,自2011年五六月份就开始酝酿。解释提出七种裁定不准予执行的依据。某直辖市高院行政庭相关人士提醒记者,注意其中的“严重违反法定程序或者正当程序”。

“正当程序”,这个法治国家共同追求的程序公正原则第一次在司法解释中出现。

一位法院系统知情人士说,之所以会加进这个条文,是因为“单单一个合法性审查并不足以保护被征收人的权益,安置房建好了,从法律条文上看合法了,但不通电不通水,怎么办?加进‘正当程序’,法院就可能运用正当性的标准去裁决,扩大了法官裁量的程度。”

对此,北京大学法学院教授张千帆仍有担心,“在目前的情况下,法院对行政机关的审查能发挥多大的作用?”

和学者一样,律师殷清利和法官周征远都认为,管辖是目前最亟待解决的问题,周在论文中明确提出了“引入法院整体回避、管辖变更的司法程序”的建议。

“按照最高院2008年发布的《关于行政案件管辖若干问题的规定》,以县级以上政府为被告的案件应该由中级人民法院一审管辖,但我代理的二十多起案件里,全都由中院指定其他市、县法院一审管辖,直接结果是,案件终审被控制在中院范围内,上升不到省里。”律师殷清利说。

湖北恩施中院办公室主任刘国峰表示,中院指定时,考虑到法院与政府间的关系,经常会将案件交给另一家县级法院。但殷清利表示,在实际操作中,考虑到难免互有往来,政府、法院之间常会留有余地。

解释在第一条就强调,申请法院强制执行案件,由基层法院管辖,同时高级法院也可根据实际情况决定管辖法院。

上述知情人士称,“最高院做到这样的规定已经很不容易了,中院下辖那么多个地区,全部案件都报上来,中院受得了吗?肯定把最高院骂死。下面的基层法院又都已经快揭不开锅了。”

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