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朱寿全律师

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户籍制度急待改革  

2007-12-05 22:33:48|  分类: 法律 |  标签: |举报 |字号 订阅

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户籍制度急待改革

西藏风景(圣湖那木措--3)

户籍制度急待改革

【社会百态】

2007815下午,一份由北京正海律师事务所律师程海领衔、28名普通公民签名的公民建议书,通过特快专递,寄往国务院法制办,书中陈述:“尊敬的国务院法制办:目前我国执行的一系列户籍管理政策是公安部颁布的部门规章和规范性文件规定的,我们认为,其中大多数违反了1958年全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》——目前我国唯一一部最高层级的户口管理专门法律。”

他们想通过这封上书,建议国务院在当前进行的新中国建立以来第五次行政法规规章全面清理工作中,对公安部颁布的有关户口管理的部门规章和规范性文件进行全面审查,对违反上位法的规章文件,予以撤销或宣布废止。

户口问题一直是许多人心中的痛,程海此举的初衷是什么?

20074月,律师程海以户口在合肥,给自己在北京的生活和工作带来很多不便为由,提出迁户口入京的申请,却遭到两地公安部门拒绝。于是,他将北京市公安局昌平分局、合肥市公安局庐阳分局、北京市公安局分别告至当地法院。426日,北京市昌平区法院拒绝受理此案,程海向北京市一中院上诉,仍被驳回。而经过一个半月时间才决定受理此案的合肥市庐阳区法院,在817日作出一审裁定,称因程海告错了对象,驳回此案。

按程海的说法,像他这样在北京人户分离的大约有400万人,全国算起来应该在2亿上下,如果每人每年为回乡办事按照最低花费500元估算,一年全国的浪费就是1000亿元!异地人户分离者,在经常居住地普遍在应聘公务员、就业、子女上学、选举和被选举、社会保险等方面不能享受与当地户籍居民相同的公民待遇。

【聚焦】

户籍制度是随着国家的产生而形成的一种社会制度,是指通过各级权力机构对其所辖范围内的户口进行调查、登记、申报,并按一定的原则进行立户、分类、划等和编制。

由于历史传统、文化观念和计划经济体制等多种因素的影响,我国现行的户籍制度从总体上看,仍保留有大量传统户籍制度的内核。如户籍带有深深的身份烙印,城市户口和农村户口之间存在着等级差异性,享受的待遇明显不同;户籍被打上世袭的烙印,农村居民的子弟除考学等少数途径外,绝大部分都承袭父母的农村户籍;户籍管理带有很强的社会治安功能等。

随着以市场为导向的经济体制改革的不断深入,现行户籍制度的弊端日益明显,甚至在很大程度上变成了公民自由迁徙、安居乐业的一大屏障。因为没有户口,越来越多的人遭遇了就业,教育,婚姻,经商等诸多方面的不公平待遇和歧视,据调查数据显示,有63%的外来工感觉受到城里人的歧视。面对这样一些让人担忧的数字和事实,虽然部分“有钱有关系”的外来人群可以用买卖户口等手段,拿高成本来换取城市安定无歧视的生活,但更多的人不得不选择沉默……

由程海案延伸出来关于户籍制度的探讨,使我们在法律和社会的层面有了更深的认识和更多的思考。

一、“户籍思维”急需打破

20074月23日,零点集团公布《中国公众城市宜居指数2006年度报告》,在城市包容性排行榜中,三亚、成都和深圳居前三,而上海、北京和大连分列倒数前三。其实,纠缠于上海、北京和大连是否忝列最不包容城市并不重要,问题的关键是造成城市不包容的“罪魁祸首”是谁?这其中不仅包括一些管理者,也包括了很多普通市民。打量这些市民的身份有一个共同点是,他们本身未必是当地‘土著’,其中有不少或许只是第二代‘移民’。剖析这一细节委实耐人寻味——按说这些人应该更宽容,应该更理解接纳外来人口,为何这些既得利益者到头来却“反戈一击”?

这就好比挤公交,一干人等都在候车,公共汽车来了,没挤上车的人唯恐车开走而拼命地往上挤,一旦挤上了车,却又希望其他人不要上来。这种“挤公交”思维移植到城市包容度上就是,当没成为市民时呼吁公平,成为市民后却又叫喊快关门,倒嫌弃外来人口了。“主导群体已经握有社会权力,不愿意别人分享之”。譬如他们担心移民具有潜在的破坏性,因而感到有必要从制度层面对这些人加以社会排斥。

户籍制度建立之初,是制度着人走,制度的存在为人的内心划上了樊篱;而当制度走到一定阶段,户籍划分成为生活习惯之时,要想回过头来改革户籍制度,最大的敌人,不是制度本身,而在人心。只有彻底推翻人心灵世界中的户籍思维,才能彻底为户籍社会画上句号。

二、户籍制度急待改革

律师程海在公民建议书中,详细罗列了要求撤销的公安部各项规章,展示了公安部门对户籍上位法的“蚕食”过程:

1963年,公安部按照居民是否吃国家计划供应的商品粮,出台规定将全国居民分割成农业和非农业户口。

1977年,国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定的通知》(国发(1977)140号文件)中规定,“从其他市迁往北京、上海、天津三市的,要严格控制。”从小市迁入大市的,一律报迁入地的市、县公安局审批。

1994年,公安部发布《关于启用新的户口迁移证、户口准迁证的通知》(公通字(1994)62)第一条第二款规定:“凡跨市(系指市区,下同)、县范围的户口迁移;同一市、县范围内,由一般地区迁往国务院或者省级人民政府批准建立的经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区等特定地区;由农村迁往城镇;由大中城市郊区迁往市区,一律使用户口准迁证”;准迁证由迁入地市辖区和县公安局签发,迁出地须凭准迁证办理户口迁移证。

程海提起行政诉讼的根据就是公安部颁布的部门规章和规范性文件,这其中大多数违反了1958年全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》,但事实上,宪法相关条文也发生了细微的变化,中华人民共和国成立后,相继出台过1954年、1975年、1978年、1982年四部宪法。学者贺卫方评价说,虽然1954年新中国首部宪法中规定了“公民有居住和迁徙的自由”,但事实上,国家此后一直在限制公民的迁徙自由。1975年的宪法干脆取消了迁徙自由的内容,最新版本的宪法内仍然没有此项内容。相关专家表示,这意味着《户口登记条例》在1975年后就失去了宪法依据。

迁徙自由是公民的基本权利,个人享有自由选择居住地点的权利。现行的户籍制度在迁徙自由和居住自由领域上还没有摆脱计划体制的影响,在本质上是要维持和深化城乡差别,阻碍现代化和城市化的发展。打破户籍制度,其意义在于填平城市与农村的户籍鸿沟,在城市和农村之间形成流动并建立起统一的劳动力市场,从而推进中国城市化的进程。

总之,我国户籍制度的改革,已是迫在眉睫了,保证公民的实质平等权利将是众望所归。即使程海案不能以胜利告终,也必将以此成为一个自下而上推动改革的良好契机。但是,我们还应该看到在户籍改革的过程中,随着大量人口涌入城市,肯定会遭遇到资源短缺、就业困难等前所未有的问题,这就需要我们每个人,包括既得利益者,能“抛弃挤公交思维,对外来人口多一些体恤和关爱” ,为重建社会分享机制做出一份贡献。

 

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