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朱寿全律师

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城管的困境、新招及改革新理念  

2009-11-30 22:47:45|  分类: 社会杂谈 |  标签: |举报 |字号 订阅

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【聚焦社会百态】

城管的困境、新招及改革新理念

北京长济律师事务所  陈国飞

【社会百态】

据《北京日报》1116日报道,在一些省市,“暴力执法”与“暴力抗法”频频发生,城管,几乎成为被人抨击的“靶子”。这种现象的背后,是城管系统的群体性焦虑——试点12年,仍靠围追堵截来管理城市的观念,已经走进了“死胡同”的困境。今年下半年,伴随着全国各地的城管“手术”,北京多支城管队伍也走上了“变法”之路,推出“新招”。

【聚焦】

    一、“城管”的由来

“城管是典型的中国特色的政府机构。”建设部市政公用专家委员会专家、扬州大学教授王毅指出,上世纪80年代初期,在“文革”十年浩劫中被打破的国家机构还未完全恢复、建立,而经济改革加速了城市发展,各地政府面临的市容、卫生等城市环境问题却越来越多。在百废待兴的形势下,北京等城市率先设立环卫监察大队来维持城市的脸面,该做法被各地纷纷仿效。环卫监察大队便是如今的城管前身。

随着城市化的文明推进,城市管理中涉及的部门越来越多,涵括了市政管委、园林、规划、工商、水务、交委、环保、建委、国土房管、旅游等部门,为了解决多头执法、重复执法、执法扰民、效率低下等问题,将决策权、执法权、监督权适当分离。相关部门提出“综合执法”的新思路——将分散在各部门的执法权交给了城管。1996101日生效的《行政处罚法》第十六条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

    19974月,经国务院批准,北京市宣武区在全国率先启动城市管理领域的相对集中行政处罚权试点工作,当年5月,北京市宣武区城市管理监察大队成立,这是我国第一支城管队伍。截至20028月,全国已先后有23个省、自治区的79个大中城市和3个直辖市经国务院批准,开展了相对集中行政处罚权的试点。国务院2002822日发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》,授权省、自治区、直辖市人民政府批准决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作。该文下发以后,我国城市管理领域的相对集中行政处罚权制度在全国全面铺开。据初步统计,我国目前的城管队伍已遍布300多个城市,城管人员已发展到几十万人。

二、“城管”的困境

    (一)法律上的困境

如上文所提到,城管是个综合执法部门,在城市管理中共涉及几十部法律、法规、规章,数百条罚则。其中,既有全国人大及其常委会通过的法律,国务院制定的行政法规及国务院部委制定的规章,也有省级人大及其常委会、政府发布的地方性法规、规章及政策性文件。在具体执法工作中,还要顾及地方人大、政府、部门的一些规定。由于我国规范性法律文件不尽完善,时常会出现法律条文互不协调、互相矛盾、互相打架的现象,给执法工作带来难度。如对未经批准占道广告的处罚,按市容环境管理方面的法规与城市道路管理方面法规罚幅就不一致。

    (二)人员队伍的不规范

    我国各地的公务人员一般是按照人口多少,地域范围大小,经济发展水平的高低来确定编制的。如公安干警的配置一般按照辖区总人口的万分之十五确定,消防人员则为城市人口的万分之四,等等。而对于城管这个新起的队伍,其人员的编制,人员的性质,人员的工资福利待遇等比较混乱,缺乏统一的规范和管理,这既影响了执法的严肃性,又给队伍建设和现实工作带来许多难题。

(三)经费的不到位

由于经济发展水平的差异及领导重视程度的差别,一些地方城管行政执法的经费往往得不到保障,影响了日常工作的开展,有些城管执法部门为了生存,为了维持正常运作,不惜靠以费代罚、罚没提成等“乱收费、乱罚款”来弥补经费缺口,这影响了城管队伍的形象,拉大了城管执法队伍与群众的距离,使日常执法难以得到群众的支持,更是严重地损害了党和政府在群众心目中的形象。

(四)服务理念的欠缺

“构建社会主义和谐社会是党执政的重要目标,也是全国人民共同的心愿。然而当前城管执法过程中没有很好地表现出来创建和谐的风范和为人民服务的理念。城管所表现出来的高高在上、行为粗暴、态度蛮横、形象欠佳;执法方式简单、缺少人文关怀;执法程序、适用法律随意性大;滥用职权或行政不作为等等,自觉不自觉的将行政相对人作为了对立面,致使执法工作容易诱发矛盾甚至是冲突。

    (五)执法环境有待营造

良好的执法环境需要执法人员和老百姓共同来营造,换位思考,互相理解,互相体谅。城管执法是一个敏感的话题,新旧体制转轨期间引发的社会矛盾最容易体现在冲锋一线的城管执法的过程中。

城市的小摊、小贩们,在寒风中、在黑夜中,为了生计,为了家里的老人和孩子,他们肩负着一份沉甸甸的家庭的责任,起早摸黑辛勤工作着。他们不乞讨、不去偷、不去抢,从某种意义上来说,他们是高尚的,虽然他们根本就挣不到什么大钱,但他们很有骨气地用自己的双手在努力地维持着自己和家人的生存和生活的最低需要。政府应该给予他们足够的包容和积极的引导,只要不影响市容和社会秩序,他们也是城市中一道亮丽的风景线。

城管们其实也很不容易,他们每天都要面临的两难处境:管得严了,被骂剥夺弱势群体谋生的权利。城市脏乱差的时候,他们又会被指失职。“抓小贩断人生计、拆违建掀人家房,所有最难管的、吃力不讨好的脏活累活都转给我们了,把我们推到了火山口上。城管其实是‘剩管’。”正如丰台区南苑乡城管分队李指导员所言,城管的活儿不好干。老百姓们也应该多体谅城管的压力和难处,想一想是谁让我们的城市更美好?城管功不可没,他们中的大多数人值得我们感激。

    社会应当营造珍爱生命、关爱弱者、文明执法、和谐共处的良好环境,让每个人都获得尊重,让每个人的正当才能都得到施展,让每个人都拥有被城市接纳的归属感。

(六)制度机制的不完善

探索和创建有益于科学城市管理的制度机制,从而从组织上和制度上来保障民主、科学、高效的城市管理行动体系、指挥体系、运作体系,有益于建立起规范化的长效机制。因此,如何根据各个地区和区域的实际情况,确定行之有效的层级管理模式和制度机制,具有重大的意义。

三、城管的“新招”

(一)崇文模式:联合执法,街道考核

在北京市崇文区,城管执法已不再是城管一家的事了,公安、工商、消防、卫生……所有有行政执法权的部门都要参与。穿着各式制服的人组成综合执法组,每个执法组40余人,由街道办主任担任执法组“组长”。

“过去街道只是考核员,现在成了指挥官。”崇文区城管大队大队长王建华介绍说,街道综合执法组有“四全”:全权,享有全部执法部门的执法权力;全时,24小时全天候巡查监管;全管,管理一切违法现象,没有盲点;全责,考核落到街道,街道负全部责任。

“各执法部门被绑在一起由街道考核,很多顽疾从根本上得到了治理。”王建华认为,“联席执法”调动了各职能部门和街道的积极性,也推动了从突击整治向长效治理的转变。

    (二)顺义模式:整合资源,强化监察

相对于北京市崇文区在“怎么管”上的突破,北京市顺义区改变的是“管谁”的问题。

城管该管谁?形象地说,孩子不学好,是打孩子,还是教育家长?顺义城管大队大队长周霆钧认为,教育家长更重要。“许多城市顽疾是政府不作为造成的,城管可以依靠监察手段,整合街道、乡镇、工商、市政等部门的资源,督促行政作为。”

今年顺义城管开始践行这一理念。对于有影响、难度大的、因不负责任、管理不到位出现的问题,向相关职能部门和属地政府主管领导发送《责令改正通知书》,以图文并茂的形式,“揭发”管理漏洞。

四、城管改革的新理念

笔者认为:崇文和顺义的城管改革的具体方案,能否化解城管的积弊,仍尚待观察,但有关行政部门及理论界专家的改革思路应引起重视。

对于城市管理的新招,北京市城市管理综合行政执法局局长车克欣认为,完善城市管理,应该加强体制创新。他认为城市管理行政执法体制创新的实质是行政执法主体创新。新型行政执法主体应成为城市管理问题的预警机构:在第一时间将城市管理问题反馈到市政府及相关管理部门,起到发现城市管理问题的预警作用;应成为解决城市管理问题的督导机构;应成为解决城市管理问题的协调机构。

中国行政法学研究会会长应松年表示,寓管理于服务等新理念,应是城管改革的方向,今后“执法型城管”必须向“服务型城管”转变。为了厘清城管行政权的边界——应该管什么、不应该管什么,以应松年为首的专家正在酝酿设计一部《城市管理法》。

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